随着我国社会经济的迅速发展，城市基础设施开始引进民间资本和市场化运作的模式。就水务市场而言， 是一个既封闭又垄断的市场，同时又是一个风险很小、持续盈利、现金流稳定的市场。推进城市供水企业的市场化改革，吸收外资和国内各种资金投入到城市供水、排水、原水建设事业，形成多元化投资主体、适度竞争、高效低耗的水务经营体制，是当前供水企业体制改革的重要任务。

由于BOT项目的最终所有权属于政府，保证了国家对基础设施项目的主权，因此，BOT已经成为吸引国内外直接投资基础设施的有效手段。上海郊区率先实施推进的BOT模式经营的某自来水厂，经过几年的实践和磨砺，项目的社会效应和经济效益已逐渐凸显。本文分析了该项目在实际运营中存在的一些问题和对策。

1.背景

1998年，随着地区经济的发展和社会进步的要求， 城市化和环境污染等问题随之产生，早先建设的水厂存在分散，规模小、无水源保护、水质差、各项应急预案落后等问题，城市公共安全及供水形势矛盾日趋突出;居民和工业用水需求的极大增加，使得基础设施投资剧增，国家公共部门的投资已难以满足需求。上海作为国内城市供水集约化的试验点，在郊区率先实施了集约化供水模式。

2.BOT模式的应用特点

(1)减少了政府对项目初始投入筹措资金的压力。政府资本在项目融资中占10%(原是100%)，因此，在为城市环保基础设施服务中，1元的政府资本就可直接拉动9元的社会资本，杠杆效应十分明显。政府只需与项目公司签订特许权协议，以经济活动的方式将涉及融资、建设、经营、维护设施的责任转移给项目公司。

(2)通过公开招投标，引入竞争机制，引进建设和管理的先进经验及新技术，提高了管理水平，降低了运营成本，减少了政府的财政补贴及财政压力，同时，通过委托专业运营公司进行规范化的运作，有利于项目的最佳选择及顺利实施。

(3)打破了长期以来市政公用基础设施由政府垄断经营的体制，解决了自来水覆盖率不高，水费不能补偿运行成本等问题，供水行业走向市场，实现了自身的良性循环，为自来水成为商品提供了借鉴。

3.BOT模式运作的关键问题

BOT模式的发展潜力巨大显而易见，关键问题是投资的风险判断及回报是否能使投资者和政府实现双赢， 即是否能让投资者及时回收成本并得到满意的投资回报，同时政府能够在不增加实际财政负担的基础上实现社会效益和经济效益。与大多数BOT模式相比，公用事业自来水项目在运作模式过程中有着相同点，本文分析了上海某自来水项目的具体实践和应用。

3.1 积极与当地政府搞好协作

相对其他项目，BOT项目更多地需要依靠地方政府的支持，所以在建设过程中，项目公司要积极主动同地方政府建立良好的关系，寻求更多的支持和帮助。项目公司通过谈判，要求当地政府在力所能及的范围内，给予最大程度的优惠政策和保障措施，并配合解决诸如征地拆迁、公路地下管线协调，河道施工管理、各职能部门的审批报批、竣工验收等问题，缩减项目的前期费用和工程施工期。

在运营过程中，不断与地方政府沟通项目的经营状况。自来水行业属于市政公益事业，建设和运营期均可享受国家和地方的优惠政策，尤其是运营期间的税收政策应该给予明确，因为这将直接影响到投资效益的测算和项目风险的规避。本案例中，公司的补贴收入为税收返回，每年的税收返回政策会根据当地税务部门的确定相应调整。

3.2 正确处理企业效益和社会效益的统一性

供水特许经营权还在于供水经营的稳定性、安全性和非排它性。稳定性、安全性是人所共知的特征，非排它性是指供水企业不能自行挑选用户，不能限制用户(供水是政府职能)，不能以效益问题、资金问题缩减产量和减少投资，要保障城市发展建设、市民生产生活对供水的需求。

如果在其他完全竞争的产业，B O T经营模式可以是“谁投资，谁经营，谁受益”。在城市供水行业，BOT的投资者必须正确认识企业效益和社会效益的统一性。多年来，公司不断完善各项规章制度，降本增效，灵活采取了条块结合、属地创建的模式，实现企业经济效益和社会效益的共发展。

3.3 合理界定BOT建设、运营范围

(1)BOT建设范围的界定，要结合案例特点。该项目根据初步设计内容和双方达成的协议，建设范围包括取水口、取水泵站、7.6公里浑水管道、净水厂、103公里净水输水管网、6座水库增压泵站。一期建成后，净水管网和增压泵站由当地政府管理，资产归属项目公司。结合一期BOT建设工程的实际经验，通过技术对比和方案比较以及财务测算，二期扩建工程以净水厂出口为界，仍采用BOT由项目公司运行，而清水管线则采用BT 模式，即：建设 - 移交。

(2)在运营管理范围上的界定，通过技术和经济对比分析，对两个方案进行了比较，一是以净水厂出口为运营管理分界面，一是以增压泵站出口为运营管理分界面，考虑到今后系统的调度运行统一管理，和今后用户接管的增加、调整，采取了方案一。

3.4 BOT经营水价和水量的确定

水量与水质指标是技术层面最核心的要素，是特许协议的关键参数，也是关系到项目能否正常运营、投资能否顺利回收的技术关键。项目公司采取了保本水价及超额水价。

(1)合理定价。首先双方要明确规定资产移交的范围。工程投资和售水价格是主要问题，项目的总投资(不包括建设期利息)计入水价，以此可以得出保本水量，并且以此作为水价的计算基础。而水价由规定水量价格和超供水量价格两部分组成，在特许期是一个平均值，除调价公式规定的调整因素及规定水量发生调整外，水价不再做调整。

(2)确定规定水量和超供水量。按市场化运作和公益性相结合的原则，通过资金来源(按贷款70%，资本金30%测算)、年经营费用和制水成本等进行财务分析：假定项目计算期30年，基准投资回收年限15年，基准投资利润率6%，结合借款利息、物价水平的变动、税金及附加等，预测出成本费用、生产成本和售水单价， 得出盈亏平衡点(BEP)为68.39%，项目在达到一期设计生产能力(20万吨/天)的68.39%，即生产能力达到13.68万吨/天后(即规定水量)，企业就能保本。

(3)建立水价调价机制。国外对城镇供水企业的调价，除正常合理的因素调价外，还要根据当地社会的平均劳动生产率提高的比率，相应降低调价幅度。如本案例的自来水项目中的水价由电费、药剂费、劳动力价格、污泥处理费以及原水污染等多因素变化而调整规定水量的单位水价及超供水量的单位水价。投资公司在2011年新建了二期供水工程20万吨/天，并于2013年投入商业运行，按照初步设计评审报告、工程实施情况和双方约定，该部分资产计入水价，从一期运行至今的9年中，水价调整了3次。

3.5水价费用支付担保

公司与政府签订了一份《购买协议》，作为《特许经营协议》的附件，承诺以适当的价格购买项目产品或服务。而签订协议的通常是一家具有政府背景的国有公用事业经营企业。

在初期经营中，政府指定的购买企业方不能及时支付一期项目的水费，如在缴纳了电费等代扣款后，账面余额不足，导致拖欠职工工资、大修理等运营费用。项目公司在二期工程中采用了银行保函担保和第三方保证担保两种担保方式，对督促付费企业及时支付水费起到了积极作用，降低了支付环节的风险。

3.6运营公司专业化管理

运营管理是BOT项目运作的关键，是投资者和归还贷款、回收成本、获取利润和上缴税收的重要环节，直接影响投资者的还贷压力和盈利水平。特许权合同在没有发生特许期提前终止或延期的情况下，特许期长达30年。本案例为2年建设期，28年运营期，在长达15年的基准投资回收期间，投资方需承担各项费用和风险， 经营收入用于偿还项目贷款本息，支付运营成本，收回投资，余下的时间才为获利期。运营期越长，净水厂的设备更新、大修等就会逐渐增多，人工成本、药剂费、动力费也会逐年增加，该项目公司依托上海城投大型国有企业的管理优势，通过竞争手段，委托专业运营公司进行管理。

4.结语

上海郊区某BOT融资项目在近几年运营管理中得到了充分实践，最明显的是投资回收年限，预测自建设期15.5年，现已提前7年实现。目前，项目的二期工程也已竣工并投入试运营，作为一期工程的延续，建成后的供水产量成为影响制水成本及制水定价的另一个重要因素。该项目提升了社会效益和经济效益。需补充的一点是，在签订BOT特许经营合同时，应在法律和技术方面全面慎重考虑。

随着国民经济的发展和水务市场的规划，我国政府将公用事业基础设施建设推向市场，充分利用市场来谋求发展将会越来越多地运用。新融资模式的实践给城市基础公用设施的建设带来了新的机遇，相信随着法律法规的不断完善、国家政策的有力执行、项目实施经验的进一步积累，新融资模式将会得到持续健康的发展。